Under 1990 och de närmaste åren därefter förändrades det här landet på ett djupgående, omfattande och oåterkalleligt sätt. Tittar man i SCB:s årsböcker är det många kurvor, alltifrån sjukskrivningar till antalet vilda strejker, som vänder upp eller ned vid just den här tiden. Det skapades också snabbt en stor genre kris- och systemskifteslitteratur. Nästan helt och hållet har den utgått från ekonomens och politikerns perspektiv; långt mycket mindre finns skrivet om hur förändringarna tedde sig sedda nerifrån, vad de innebar i människors vardagliga liv.
Ett av få undantag är de kommunala städerskorna i Linköping. Att deras historia går att följa beror framför allt på en studie för Arbetslivsinstitutet av Elisabeth Sundin och Gunilla Rapp Städerskorna som försvann, som kom ut tidigare i år, och på Margareta Norlins stora reportage i Pockettidningen R om nedskärningar och privatiseringar, Linköping – laglöst land.
1992 fanns det 506 kommunalt anställda städerskor i Linköping. Valborg Lönn och Anita Samuelsson jobbade på en skola och hade varit med sedan 1969 respektive 1970. Den största förändringen under den tiden var när de bytte från kvälls- till dagstädning 1985, minns de.
– Man skulle som höja statusen på städyrket genom att vi skulle jobba samtidigt med alla andra på skolan och sitta i samma personalrum och så där. Det blev kanske inte så mycket av det där att höja statusen. Sen slapp de ju betala OB-ersättning på det sättet också. Allt som allt var det nog hugget som stucket om det blev bättre eller sämre, säger Anita Samuelsson.
Men under 1990-talets första år började det hända desto mer dramatiska saker. Då kom beställar-utförar-modellen, eller köp-och-sälj-systemet som det också kallades, till staden.
BUM, som systemet brukade förkortas, var högsta mode just då. Det gick knappast att hitta en konferens eller en utredning från Kommunförbundet där den inte diskuterades. Men Linköping var en av de kommuner som tidigaste och mest konsekvent införde modellen.
Planerna drogs först upp av Kommunförbundets konsultbolag Sensia, vars styrelseordförande Sven Lindgren (m) också råkade vara kommunalråd i Linköping vid den här tiden. Konsulten Bernt Strömholm, en av soldaterna i den armé av organisations- och förändringskonsulter som drog genom Sverige vid denna tid, anlitades sedan och fick fria händer att genomdriva förändringarna med början i februari 1991. I oktober samma år uppdagades att Strömholm aldrig haft befogenhet att förhandla för kommunens räkning. Då fick han det retroaktivt.
I det nya systemet splittrades kommunens verksamhet upp på en rad olika ”resultatenheter”, som skulle köpa tjänster av varandra i konkurrens med privata entreprenörer. Städerskorna som tidigare varit anställda på de olika skolorna, boendena och andra verksamheter flyttades 1992 till ett eget kommunägt bolag, LK Städ.
– Det blev aldrig någon stor diskussion eller några protester mot det i kommunen. Det låg liksom på en för abstrakt nivå med BUM, folk förstod inte vad det skulle innebära i praktiken, berättar Kim Öhman,
– Vi städerskor var nog misstänksamma när de kom från kommunen och pratade om det här nya. Vi räknade med att det skulle bli sämre, men inte att det skulle ändras så mycket, minns Lönn.
BUM var en trend inom den större globala trend som kallades för NPM, New Public Management, efter en inflytelserik OECD-rapport. Bland grundidéerna i NPM fanns enligt ekonomerna Staffan Furusten och David Lerdell ”företagisering, avveckling, marknadslika mekanismer [och] privatisering”. Särskilt borde man göra sig av med allt som inte var ”kärnverksamhet” – exempelvis genom att lägga ut städningen på entreprenad.
Politikerna var angelägna om att genomföra förändringarna utan för mycket tidsödande diskussioner, och slängde därför ut fackets representanter från beställarnämnderna. Beslutet ogiltigförklarades först i länsrätten och sedan i kammarrätten, men ledande politiker fortsatte att personligen ställa sig i vägen i dörren ända tills lokalpressen uppmärksammat saken. Under perioden 1992 till 1994 var kommunen uppe i kammarrätten 27 gånger, enligt Norlin, och förlorade flera av målen. Kommunalrådet Lars Eklund (dåvarande kds) kommenterade ett av domsluten med: ”Vi ligger före lagstiftningen i Linköping”.
– Jo visst minns jag när vi var utelåsta. Den borgerliga majoriteten hade himla bråttom att hinna med allt de planerade och vi hade mycket duster med dem. I dag har vi ju ett bättre samarbete med den nya majoriteten. Men egentligen är det mest formerna som förändrats, inte innehållet i politiken, säger Kim Öhman.
Ett av Linköpings helt egna tillägg till BUM var en privatiseringsvariant som kallades ”avknoppning”. En av LK Städs chefer, Reino Andersson, startade 1993 städföretaget Innemiljövårdarna, som snabbt började lägga anbud en bit under de kommunala anbud han själv varit med om att utforma. Konkurrensverket kallade det udda upphandlingsförfarandet ”i hög grad olämpligt” och ”en uppenbar snedvridning av konkurrensen”, men hade inga sanktionsmöjligheter. Kommunstyrelsens ordförande Sven Lindgren (m) svarade på utlåtandet med: ”Det handlar också om att ska-pa en kultur som är tillåtande”.
– Ja, jag vet inte riktigt hur det där gick till. Varför han fick sitta kvar på sitt kommunala jobb samtidigt som han tog in beställningar till sitt eget företag. Men allt kan ha inte ha gått rätt till därinne på kommunen, det kan det inte ha gjort, säger Valborg Lönn långsamt.
Ett brev skickades ut till de anställda: ”I samband med kommunens stora verksamhetsöversyn sker också förändringar inom resultatenheten LK Städ… antalet anställda inom vår enhet måste minskas. Du är en av de personer som… riskerar att bli övertalig. I samband med den s.k. avknoppningen från LK Städ kan Du, om Du är intresserad, söka anställning hos det avknoppade företaget Innemiljövårdarna AB. För ytterligare information om vad företaget kan erbjuda, ring Reino Andersson…”. Innemiljövårdarna återanställde de yngsta och snabbaste städerskorna och ratade resten. Valborg Lönn och Anita klarade sig dock kvar i vad som återstod av kommunens egen städning.
Av kommunen fick Reino Andersson också sin företagarutbildning bekostad och gratis konsulthjälp av näringslivssekreteraren. Så småningom köptes Innemiljövårdarna upp av ett större bolag, där Reino Andersson fick en chefspost.
På sätt och vis hade den processen som kulminerade på 1990-talet startat redan några år efter att Valborg Lönn och Anita Samuelsson först börjat städa på Ljungstedska skolan.
I mitten av 1970-talet kom de första yttringarna av den ideologi som kallades ”nyliberalism” till Sverige, ofta genom att dåvarande SAF, Svenska Arbetsgivarföreningen, översatte och introducerade amerikanska ideologer på den svenska intellektuella scenen. De nya tänkarna hade idéer om de flesta aspekter av samhället, däribland vad som borde göras med den offentliga sektorn.
Ekonomer som Assar Lindbeck funderade över ”hur man ska finna kriterier för och incitament till effektiv produktion, när det inte förekommer någon marknadstest av institutionernas beteende”. Den offentliga sektorns resultat jämfördes inte med de politiska mål som satts upp för verksamheten utan med de ekonomiska teoriernas ideal, den perfekt fungerande marknaden, skriver Peter Antman i essän ”Vägen till systemskiftet”, och observerar att detta var första gången som den offentliga sektorn började omnämnas i samhällsdebatten som ett problem, snarare än som en lösning på problem.
En bit in på 1980-talet hade dessa tankar nått in i socialdemokratins och statsbyråkratins inre kretsar. Utredningsprojektet ”Studier kring den offentliga sektorns tjänsteproduktion” kom fram till att den offentliga sektorn under en följd av år haft sjunkande produktivitet. Resultatet kritiserades av flera ekonomer och utredarna själva konstaterade att uppgiften innebar svåra metodproblem. Men i den sammanfattning som Statskontorets ekonomer skrev ihop försvann reservationerna och de slog fast att det fanns ”allvarliga problem att producera effektivt”. Resultaten refererades i en mängd debattinlägg och ”från och med denna stund [kom] bilden av den offentliga sektorn som ineffektiv i stort [att] dominera debatten”, enligt Antman. Samtidigt plockades också gamla idéer från 70-talets alternativrörelse upp, som personal- och brukarkooperativ, men de kom oftare till användning i retoriken än i de konkreta förslagen.
Mot decenniets slut hade det blivit en allmänt accepterad sanning bland politiker och tjänstemän att drastiska förändringar var nödvändiga. Detta trots att, som statsvetaren Olof Montin påpekar, det varken då eller vid någon annan tidpunkt funnits något utbrett folkligt missnöje med hur den offentliga sektorn fungerat.
1992 klubbades en ny kommunallag, ursprungligen ett socialdemokratiskt förslag, som tog bort de flesta statliga regleringar av hur kommunernas verksamhet skulle bedrivas, var besluten skulle fattas och vilken nivå samhällsservicen skulle leva upp till. Samtidigt fick kommunerna ta över nya områden, som skola och äldreomsorg. Bara i ett avseende minskade deras kontroll: de förbjöds att höja skatterna. När skattestoppet så småningom avskaffades, gjordes det med förbehållet att de kommuner som trots allt höjde skulle få sina statsbidrag minskade i motsvarande utsträckning – en rätt effektiv avskräckning. Rätten att beskatta företag hade kommunerna förlorat redan under 1980-talet. Vid den här tiden drog den dåvarande regeringen Bildt åt den ekonomiska svångremmen allt hårdare för varje år. Men så långt det gick decentraliserade man uppgiften att administrera och fördela de nedskärningar som beslutats centralt.
Det var i den situationen som modeller som BUM (åtskilliga andra förkortningar cirkulerade vid samma tid) blev populära. En anonym kommunpolitiker intervjuad av forskaren Anne Perho beskriver det gamla systemet som ”skolan kunde säga ’så här har skolöverstyrelsen sagt och vi följer skolöverstyrelsen så var så god kommunen, plocka fram pengar!’… i den nya organisationen säger vi: ’Var så god, det här är budgeten. Det här skall ni klara, punkt slut, det är ingenting att diskutera!’”
Det blev mycket bråk i Linköping vid den här tiden. Sven Lindgren skällde ut en av Kommunals ombudsmän framför TV-Linköpings kameror för att han ”skrivit lite för mycket” i tidningen om kommunens affärer och ”inte borde lägga sig i”. Barnskötare demonstrerade med papperspåsar över huvudet av rädsla för att förlora jobbet. Föräldrar och andra kommunmedborgare, liksom anställda, protesterade mot nedskärningar men hade svårt att nå fram. På de olika ”resultatenheterna” hänvisade man till den budget och de mål som spikats i beställarnämnderna, men i beställarnämnderna ansåg man sig inte kunna ta ansvar för de konkreta beslut som fattats av resultatenheterna, som att lägga ned ett dagis eller dra in tjänster på en skola. Det blev svårt att veta vilken politiker eller tjänsteman som bar ansvaret, och svårt att överklaga beslut eftersom det var oklart var, när och av vem de egentligen tagits, skriver Margareta Norlin. Och städningen var ofta det första det sparades på, konstaterar Sundin och Rapp, även om kommunen tillfälligt fick backa från försöket att säga upp 30 städare utan hänsyn till turordningen.
– Våra medlemmarna kom ju i kläm. Man tog bort exempelvis dammtorkning från beställningen men ingen berättade för personalen där att beställningen ändrats. Då gav personalen städerskorna skulden. Många försökte hinna med ändå eftersom de hade i ryggmärgen att inte lämna smutsigt efter sig. Och så går det fortfarande till i dag, säger Kim Öhman.
– I stället för att vi var fasta på ett ställe så satte de oss i en bilpool för det skulle bli billigare. Det blev ju mer fläng och trassel och försöka hitta nyckeln till nya ställen som man aldrig varit på tidigare. Stressigare och mer oregelbundna arbetstider, säger Valborg Lönn.
En annan av Anne Perhos intervjupersoner säger att under de år kommunen tillämpade beställar-utförar-modellen ”gjorde den besparingar så stora som vi aldrig tidigare har gjort och inte kommer att kunna göra i fortsättningen heller”.
Mitt under de hårdaste nedskärningarna får så Linköping 1995 en riktig skandal. Två politiker och en chefstjänsteman åtalas för flera exklusiva jaktresor utomlands på ett av de nya kommunala bolagens bekostnad. Kommuninvånarna hade bland annat betalt träningspassen för tjänstemannens fågelhund. Ordföranden för kommunens produktionsstyrelse avslöjas med skalbolagsaffärer, och när lokalpressen ställer frågor om att politikerna i strid med riktlinjerna har ”intern representation” med sprit fäller kommunjuristen Gert Wiberg den klassiska kommentaren ”Aj då, har detta kommit fram”.
1995 diskuterades en total privatisering av vad som återstår av den kommunala städningen.
– Men vi var helt emot, nästan alla vi städerskor. Vi ville inte bli uppköpta och vi ville inte behöva söka nytt jobb på något av de privata bolagen, säger Anita Samuelsson.
Och minst av allt ville de jobba för Reino Andersson och hans Innemiljövårdarna. Då kommer kommunen, facket och några anställda fram till en plan för att rädda vad som går. De ska bilda ett personalbolag.
Men det blir ingen framgångssaga. Trots att städarna successivt går med på att försämra sin lön och sina villkor slutar bolaget aldrig att göra förluster, och 2005 köps de sista resterna upp av Miljöteamet från Örebro.
Sundin och Rapp räknar upp flera anledningar till misslyckandet. Personalbolaget hade inte, som Innemiljövårdarna och andra privata bolag, sållat bort de äldre och mer slitna ur personalen. De hade behållit sina förmånligare avtal med Kommunal, medan de nya företagen slutit avtal med Fastighets som gav lägre löner. De fortsatta många gånger att städa lika noggrant som de alltid hade gjort, medan konkurrenterna drev upp tempot och avverkade större ytor per arbetstimme. De hängde helt enkelt inte med i kapplöpningen mot botten. Och när de till slut lyckades presentera ett billigt anbud förlorade de ändå, för att de till skillnad från konkurrenterna missat att ange sig som ”världsbäst på kvalitet och miljö”.
Av kommunen fick bolaget ta över en del av rehabiliteringskostnaderna för utsliten personal, samt köpa personaladministration till överpris. De fick ta över de städområden som andra företag inte varit intresserade av att lägga anbud på.
En chef från nedlagda Bostadsförmedlingen fick nytt jobb på personalbolaget, men kände sig aldrig riktigt välkommen. ”Det förekom mycket gnäll”, menade hon i intervju med forskarna. Städarna å andra sidan kände sig aldrig riktigt så ”egna” som de hade hoppats på.
– Det kändes fel att chefen hade 38000 i månaden medan vi hade 14000. Vi avstod från löneökningar och semesterdagar, men det gjorde ju inte de i administrationen. Man förstod aldrig vad som hände, allting beslutades över våra huvuden trots att vi var delägare. Och sedan när vi blev uppköpta så var det ju några som förstod att behålla sina aktier tills dess och få ut pengar på dem, säger Anita Samuelsson. Nej, där var det något som inte heller gick riktigt rätt till. Men det som hänt har hänt.
Så var hela den kommunala städningen i Linköping till slut avvecklad, om än på krokiga vägar. Valborg Lönn och Anita Samuelsson städar för Miljöteamet.
– Det har blivit ännu tuffare. Otroligt hårt. Vi är två personer som ska avverka 6550 kvadratmeter om dagen, fem våningar. Korridorer, kök, kafferum, trappor, 36 toaletter… Man förstår inte hur man ska hinna med. Förstår inte hur kroppen ska orka…, säger Valborg Lönn.
Sundin och Rapp konstaterar att den kommunala städningen i Linköping i dag går runt genom att städerskor arbetar extra oavlönat för att hinna klart, städar ytor som egentligen inte ingår i beställningen för att inte lämna smutsigt efter sig, och genom en ohållbart hög arbetstakt. Ändå har det blivit smutsigare i lokalerna. ”Förut städade vi klassrummen varje dag, men nu blir det bara varannan. Den andra dagen kan vi ha både två och tre sopskyfflar fulla med skräp. Det inget trevligt för barnen att sitta i, och med allergier och sådant. Det kan inte vara så nyttigt… ”, berättar en av de intervjuade städerskorna i rapporten.
– Avverkningsgraderna har höjts från 270 kvadratmeter i timmen till 460 kvadratmeter, visst är det för mycket, säger Kim Öhman.
– Helst verkar det som man ska jobba gratis. Det blir ju aldrig samma kvalité, men det spelar visst ingen roll. Cheferna ville kunna stoltsera med det här köp-sälj-systemet när det blev på modet och så blev det. Sedan får de ju många långa sjukskrivningar som bonus också, men det är det visst ingen som tänkt på, säger Valborg Lönn.
– Företagen får entreprenaderna på två år, och nyanställer personal med 14400 i månaden. När det blir dags för nytt anbudsförfarande, då har lönen gått upp till 16200. Ja, då har ju det företaget automatiskt en konkurrensnackdel och förlorar nästan alltid upphandlingen, och personalen blir arbetslösa, och har alltså aldrig en tryggad anställning för mer än två år framåt. Vi driver kravet att en ny entreprenör ska ta över den gamla personalen, men det menar kommunen inte går för att det strider mot konkurrensreglerna i EU – vad vi nu skulle in där och göra förresten, men det är en annan fråga… Då har vi visat dem att det finns landsting som faktiskt ställer det kravet, men kommunjuristen avråder ändå. Men nu verkar det ändå som att vi får positiva signaler, vi hoppas att de kommer tänka om, berättar Kim Öhman.
Hon tycker ändå att hon gjort allt hon kunnat.
– Det är ju en politisk fråga, att nämnderna handlar upp för lite städning. Men det är svårt att få gehör för det bland politikerna. Vad jag tycker om hela systemet? Något behövde väl förändras med den gamla organisationen, vi behövde få kontroll på ekonomin och det gick ju inte att höja skatterna på den tiden. Men det blir nya kostnader också med alla fakturor som måste skickas mellan olika avdelningar, och själva upphandlingarna kostar tid och pengar. Nej, det har jag inget riktigt svar på faktiskt. Det finns mer eller mindre politisk enighet om det i kommunen. 1994 när borgarna förlorade majoriteten kom en ny koalition med s, c och mp, och de lade ut 52 procent av omsorgen på entreprenad, säger Kim Öhman.
1993 utsåg den dåvarande borgerliga regeringen, utan invändningar från oppositionen, Sven Lindgren till ordförande i Lokaldemokratiutredningen, som hade i uppdrag att utvärdera precis den sorts kommunala ”reformer” som han både gått i bräschen för som kommunalråd i Linköping, och salufört som ordförande i Sensia. Regeringen Persson som tillträdde därefter utnämnde honom så småningom till landshövding i Kalmar län.
