En rättvis lösning av klimatfrågan kräver inte bara en radikal överenskommelse inom FN:s klimatprocess. Stora delar av den globala ”världsordningen” står också i vägen för kraftigt minskade utsläpp. Rikard Warlenius går igenom det institutionella landskap inom vilket klimatfrågan måste lösas.
Forskningen visar att vår planet verkligen befinner farligt nära kanten till en ekologisk, och därmed mänsklig, katastrof till följd av de ökande utsläppen av växthusgaser. För att avvärja hotet krävs ett globalt avtal om drastiska utsläppsminskningar, men eftersom utsläpp och ekonomisk utveckling är så nära förknippade med varandra förutsätter ett adekvat avtal om utsläppsminskningar även att globala rättviseaspekter tas upp.
De industrialiserade länderna omfattar en femtedel av världens befolkning men har orsakat tre fjärdedelar av de ackumulerade utsläppen av växthusgaser. Samtidigt lever närmare fyra femtedelar av världens befolkning fortfarande i fattigdom. Trots de enorma koldioxidutsläppen från kraftproduktion världen över saknar fortfarande var fjärde människa tillgång till elektricitet.
Det är en tillräckligt svår uppgift att fortsätta lyfta miljarder människor ur omedelbar fattigdom, och än svårare blir det eftersom det uppenbarligen inte kan ske på samma sätt som tidigare; genom omfattande förbränning av olja, kol och gas.
Ändå är det precis vad som sker i länder som Kina och Indien. Å ena sidan kan de knappast klandras. Dessa två länder, som bebos av närmare 40 procent av världsbefolkningen, har bara släppt ut omkring 10 procent av världens ackumulerade växthusgasutsläpp. Och fortfarande står de för långt mindre utsläpp per person än i-länderna: en genomsnittseuropé genererar ungefär 8,8 ton koldioxid per år – dubbelt så mycket som en kines. En indier genererar bara drygt ett ton – mot 20 ton för en nordamerikan. Det är alltså inte Indiens och Kinas fel att planeten befinner sig i en klimatkris. Det är knappast möjligt och vore definitivt inte rättvist att tvinga dessa länder till utsläppsminskningar om det samtidigt låser fast befolkningsmajoriteten i fattigdom.
Å andra sidan har de senaste årens snabba utveckling i delar av Kina, Indien och andra delar av det globala Syd lett till att u-länderna nu faktiskt står för nästan hälften av världens utsläpp av växthusgaser. Alltså måste utsläppen minska även i u-länderna – och det snart – om inte klimatsystemet ska riskera att tippa över.
Lyckligtvis är det i grund och botten inte rätten till utsläpp som världen tvistar om, utan om rätten till utveckling. Utsläpp är inget mål i sig, utan ett medel för att uppnå ekonomisk och social utveckling. Men det är också möjligt att nå genom så kallad hållbar utveckling, som dock är dyrare än fossilbaserad utveckling. Det innebär att det finns en lösning på dilemmat: Om bara den rika världen – som bär ansvaret för klimatkrisen och har förmågan att lösa den – betalar för mellanskillnaden mellan fossil utveckling och hållbar utveckling kan knuten lösas upp och planeten räddas.
För att nå en sådan lösning krävs inte bara att ett radikalt avtal undertecknas inom FN:s klimatprocess, helst redan i Köpenhamn i december 2009. Klimatregimen formas och begränsas även av andra globala institutioner och själva globaliseringen.
På ett övergripande plan finns en debatt om hela den ideologi som präglar dagens värld – baserad på hög ekonomisk tillväxt, ”nyliberala” strukturanpassningar, globaliserad produktion och avreglerad handel – är långsiktigt hållbar. Ökad tillväxt tenderar att leda till såväl ökade utsläpp av växthusgaser som ett ökat uttag av jordens begränsade naturresurser. Detta samband är möjligen inte nödvändigt – därom står debatten – men så länge sambandet existerar i praktiken finns en gräns för hur länge tillväxten kan fortsätta utan att ekosystemen tar bestående skada.
Den dominerande uppfattningen är att det är tack vare fortsatt ekonomisk tillväxt som de nödvändiga ekonomiska resurser som behövs för att lösa klimatkrisen kan frigöras. Det är dock ett argument som riskerar att bli bakvänt: För att kunna frigöra de resurser som krävs för att minska utsläppen måste vi först öka utsläppen.
Men att en globaliserad produktion och ökade handelsflöden så som de ser ut i dag leder till större utsläpp av växthusgaser råder det ingen tvekan om ens bland globaliseringens anhängare.
Den viktigaste uppgiften för en framtida klimatregim är att se till att den olja, kol och naturgas som finns kvar förblir vilande under marken. Varje ton som pumpas eller grävs upp riskerar att öka koldioxidhalten i atmosfären, och att suga ut koldioxiden igen är svårt och kostsamt.
Trots detta fortsätter utvinningen av fossila bränslen. Den inte bara tillåts, den uppmuntras och subventioneras av regeringar och internationella institutioner. Enligt Howard Sterns uppmärksammade rapport som skrevs åt det brittiska finansdepartementet 2006 ger regeringar världen över subventioner åt olje- och gas-branschen som omfattar hiskeliga 150–250 miljarder dollar årligen.
Till det kan även läggas de hundratals eller rent av tusentals miljarder dollar som satsas på militära operationer i syfte att skydda oljeutvinning. Ekonomen och mottagaren av ”Nobelpriset” i ekonomi Joseph Stiglitz har uppskattat enbart Irakkrigets fullständiga kostnader till mellan 3000 och 5000 miljarder dollar.
Även internationella organisationer pumpar in stora summor i utvinning av olja och naturgas. Oil Change International presenterade i december 2007 en rapport – Aiding oil, harming the Climate – som uppskattar dessa internationella subventioner för utvinning av olja och naturgas (uppgifter om kolbranschen saknas) till minst 61,3 miljarder dollar sedan år 2000. Största bidragsgivare är USA med 15,6 miljarder. De två europeiska institutionerna Europeiska Investeringsbanken och Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling har tillsammans bidragit med 16,5 miljarder. Världsbanken är den största multilaterala bidragsgivaren, som har gett ungefär 8 miljarder dollar i oljesubventioner sedan år 2000. Detta stöd växer dessutom. År 2006 ökade Världsbankens krediter till energisektorn med över 50 procent, och av detta gick 77 procent till olja och gas medan bara 5 procent satsas på förnyelsebar energi. Dessutom gick 82 procent av bankens krediter till projekt som syftar till att exportera energin till Nord och alltså inte bidrar till att minska bristen på energi i Syd.
Dessa väldiga oljesubventioner – nationella och internationella – fördjupar klimatkrisen och undanhåller medel för satsningar på förnyelsebara energislag. Det leder dessutom till att det verkliga priset på olja och naturgas maskeras, vilket gör det ännu svårare för förnyelsebara energislag att säljas till ett konkurrenskraftigt pris.
Det är i sin tur en förutsättning för att förnyelsebar energi ska få ett brett genomslag. I många utvecklingsländer subventioneras bensinpriset direkt av staten; att avskaffa sådana subventioner i åtta av de största sådana länderna skulle i ett slag minska de globala koldioxidutsläppen med 4,6 procent, enligt IEA.
Att avskaffa oljebiståndet och i stället styra över subventioner till förnyelsebar energi ter sig därför som en nödvändig uppgift för en ny klimatregim, men det är ingenting som kan uppnås enbart genom beslut inom FN:s klimatprocess. Frågan ligger utanför klimatprocessenss räckvidd, snarare i Världshandelsorganisationen WTO.
Så gott som alla experter är eniga om att en nödvändig åtgärd för att minska användningen av fossila bränslen är att ge dem ett korrekt pris. Oljesubventionerna bidrar till att ge olja och gas ett konstgjort lågt pris. Men för att olja ska få ett korrekt pris räcker det inte med att subventionerna upphör, då måste även oljans verkliga samhällskostnader ”internaliseras” i priset.
Enligt nationalekonomisk teori är det ett marknadsmisslyckande om en varas verkliga kostnader inte återspeglas i prissättningen. Om väsentliga kostnader för en vara är ”externaliserade”, det vill säga inte betalas av de som köper varan utan skjuts över på andra, som samhället eller framtida generationer, har vi ett marknadsmisslyckande.
För att åtgärda det måste de externaliserade kostnaderna internaliseras i priset, vilket vanligtvis sker genom en skatt eller genom ett handelssystem. Oavsett metod innebär det att priset höjs för varan. Ett berömt citat från Stern-rapporten lyder: ”Klimatförändringarna är det största marknadsmisslyckande världen någonsin skådat”. Den enskilt viktigaste åtgärden för att komma till rätta med misslyckandet är, enligt Stern, ”en prissättning av koldioxidutsläpp genom beskattning, handel med utsläppsrätter eller regleringar.”
Eftersom fossila bränslen utgör en så viktig vara i de flesta samhällen innebär ett höjt pris att det skapas ett inflationstryck i hela ekonomin. Ett potentiellt institutionellt hinder för att rätta till detta marknadsmisslyckande är därför de lågt satta inflationsmål som centralbanker i framför allt utvecklade länder världen över följer.
I Sverige är inflationsmålet 2 procent med en tillåten avvikelse på högst 1 procent upp eller ner. Detsamma gäller i Storbritannien, medan EU:s inflationsmål är ännu stramare: högst 2 procent. USA:s Federal Reserve har prisstabilitet som ett av sina huvudmål, men beslutar själv om siffersatta inflationsmål.
Även om oljan utgör en, kan tyckas, förvånansvärt liten del av samhällets totala utgifter (cirka 2–3 procent av BNP i ett typiskt i-land) påverkar en kraftig prishöjning inflationen.
Vi gör ett litet tankeexperiment. Ett lands BNP består till 2 procent av kostnader för olja, och det finns en generell inflation på 2 procent. Om oljans pris fördubblas under ett år (utan att det påverkar konsumtionen), kommer landets inflation att öka till 3,6 procent. Det innebär, om landet har en centralbank med uppgift att vaka över en prisstabilitet på högst 3 procent, att inflationstaket spräcks. Följden skulle bli att centralbanken höjer räntan, vilket verkar hämmande på ekonomin i stort.
Indirekt har detta redan skett i exempelvis Sverige. Faktum är att oljepriset, från att länge har legat omkring 20 dollar fatet, sedan 2003 har skjutit i höjden och nu handlas för omkring 100 dollar per fat. Priset har alltså redan femdubblats, vilket har lett till högre bensinpriser (som dock till stor del utgörs av skatter vilket är ett av skälen till att bensinpriset inte ökar lika kraftigt som marknadspriset på olja). Dessutom märks oljeprishöjningen indirekt genom att energiintensiv produktion, främst av livsmedel, blivit dyrare. Mycket riktigt har inflationen skjutit fart i Sverige och ligger nu på över fyra procent. Riksbanken har svarat med höjd reporänta – trots vikande inhemsk konjunktur och trots att prisstegringen inte beror på faktorer i den svenska ekonomin.
I en klimatregim som höjer priset på koldioxidutsläpp, som internaliserar dess i dag externa kostnader, kommer inflationen sannolikt att ta fart ytterligare. Själva poängen med åtgärden är ju att fördyra användning av fossila bränslen, prisuppgången är helt och hållet avsiktlig. Syftet är att återspegla varans verkliga samhällskostnader, och samtidigt genom prissignalen uppmuntra användning av energi och bränslen som inte orsakar koldioxidutsläpp. Om då Riksbanken svarar med att höja räntan för att kyla av ekonomin motverkar det åtgärdens avsikt. Det fördyrar investeringar i förnyelsebar energi och energibesparingar, och riskerar att utlösa en lågkonjunktur.
Visserligen är det möjligt för regeringar att motverka inflationstrycket genom att med kraftfulla åtgärder skapa förutsättningar för minskad oljekonsumtion, såsom utbyggd kollektivtrafik och energieffektiviseringar. Sådana åtgärder är sannolikt nödvändiga för att drastiskt kunna sänka utsläppen, men de blir samtidigt enklare och billigare om prissignalerna pekar i samma riktning och skapar ekonomiska incitament för förändrat beteende.
Under den period som övergången till ett fossilfritt samhälle sker är det förmodligen nödvändigt att tillåta högre inflation, och för att det ska vara möjligt krävs institutionella förändringar, åtminstone i Europa.
Isamband med klimattoppmötet på Bali i december 2007 samlades för första gången inte bara miljöministrar utan även handelsministrar. De deltog på ett möte om hur internationella handelsregler och klimatåtgärder påverkar varandra, och eligt en uppgift blev handelsministrarna närmast chockerade över hur mycket deras politiska utrymme för klimatåtgärder begränsas av reglerna i Världshandelsorganisationen WTO.
Ett exempel på kollision mellan klimat och handel var när EU-kommissionen i januari 2008 presenterade sin plan för hur unionens utsläpp ska minskas med 20 procent till år 2020. Eftersom företag som producerar energi och industrivaror i EU så småningom ska betala allt högre avgifter för sina utsläpp har frågan väckts om hur dessa ska skyddas från konkurrens från områden som inte har liknande pålagor. Det handlar inte bara om att rädda arbetstillfällen i EU, utan även om att förhindra ”läckage” av växthusgaser som uppstår om företag flyttar utsläppsintensiva verksamheter till områden där utsläpp inte är reglerade. Frågan är alltså viktig både av ekonomiska skäl och av klimatsäkerhetsskäl.
Den kan lösas av ett internationellt klimatavtal som reglerar utsläppspriset i alla länder, men vad göra om ett sådant avtal inte blir verklighet? Det mest uppenbara svaret är att en tull införs på importvaror från länder utan pris på utsläpp, vilket Frankrike har föreslagit. Ett annat förslag med samma resultat i praktiken, som har nämnts av EU-kommissionen, är att importörer måste förvärva europeiska utsläppsrätter i samma grad som deras konkurrenter i EU. Att på så vis ”jämna ut spelplanen” skulle också kunna få det miljömässigt goda med sig att länder som vill exportera till EU motiveras att reglera de egna utsläppen i syfte att slippa extraskatten. Det finns visserligen även nackdelar som exempelvis har att göra med global rättvisa (u-länders ”rätt” att släppa ut mer koldioxid än i-länder), men diskussionen lades på is efter att USA:s chefsförhandlare i WTO, Susan Schwab, mer eller mindre hotade att stämma EU om de inför en klimatrelaterad tullavgift.
Grunden för alla WTO-avtal är ”ickediskriminering”; lika produkter ska behandlas lika oavsett ursprung. Med ”lika” avser WTO dock endast varans funktion. Hur tillverkningen har gått till – exempelvis hur mycket utsläpp som orsakas – är inget giltigt skäl för särbehandling.
WTO:s rättspraxis är ännu begränsad, och det är inte bergsäkert att EU skulle förlora ett sådant här fall. Men risken finns och redan det påverkar utformningen av klimatpolitiska förslag. Det här är dessutom bara ett av många inslag i ett utsläppshandelssystem som skulle kunna bryta med WTO-regler.
Om EU i det här fallet framstår som den ”goda” parten kan nämnas att när USA i början av 1990-talet ville införa en standard för nysålda bilars bränsleförbrukning drog EU upp det inför en Gattpanel (Gatt är numera en del av WTO) som 1994 dömde till EU:s fördel: USA:s krav på bränsleeffektivitet ansågs bryta mot Gatts icke-diskrimineringsregler. På liknande diskmineringsgrunder skulle sannolikt WTO-regler kriminalisera ett beslut om att fasa ut glödlampor till förmån för lågenergilampor eller lagar om hårdare utsläppskrav på kolkraftverk.
Ett annat viktigt område för klimatpolitiska åtgärder omfattar diverse statsstöd och subventioner som syftar till att främja förnyelsebar energiproduktion och andra gröna teknologier eller omstruktureringar från ”gråa” till ”gröna” verksamheter. I en analys om WTO och klimatfrågan skriven för USA:s kongress står att trots att klimatsubventioner ”är ett inhemskt accepterat politiskt verktyg för att uppnå legitima miljömål” så ryms det knappast inom dagens WTO-regler eftersom dessa ”inte skiljer mellan ’bra’ och ’dåliga’ subventioner”.
Ännu svårare är det för den offentliga sektorn att ställa krav i sina upphandlingar. I WTO-avtalet AGP (Agreement on Government Procurement) står det att krav som ställs på ett företag som lämnar bud på ett offentligt kontrakt måste ”begränsas till sådana som är nödvändiga för att säkerställa företagets möjligheter att uppfylla kontraktet”, vilket alltså utesluter exempelvis krav på arbetsförhållanden, mänskliga rättigheter eller miljöhänsyn.
Flera förslag som nu förhandlas inom den så kallade Doharundan i WTO kan ytterligare inskränka det politiska utrymmet i klimatfrågan. Exempelvis vill EU och USA inkludera energisektorn i WTO:s regelverk, vilket skulle leda till att lokal, hållbar energiproduktion skulle tvingas konkurrera med multinationella företags storskaliga och ofta fossilbränslebaserade energiproduktion.
Visserligen var Pascal Lamy, WTO:s generaldirektör, ödmjuk i samband med mötet på Bali. ”Det är inte i WTO ett avtal om klimatförändringen kan slutas, utan snarare i UNFCCC. Ett sådant avtal måste sedan sända en lämplig signal till WTO om hur dess regler bäst kan ställas i den hållbara utvecklingens tjänst”, sade han där. Men det är inte självklart att WTO:s medlemsländer delar hans uppfattning. Vi kommer förmodligen att
se sammandrabbningar mellan klimatförhandlare och
handelsförhandlare framöver.
Enligt Victor Menotti på International Forum on Globalization utgör handelsministrarnas involvering i klimatprocessen både ”ett farligt hot och en historisk möjlighet. Hotet ligger i att WTO:s system av företagsrättigheter blir det ramverk inom vilket klimatet hanteras. Möjligheten ligger i det faktum att WTO:s kärnprinciper om global frihandel är så antitetiskt till vad som behövs för att undvika en kris att klimatet blir det främsta imperativet någonsin att förändra den globala ekonomins regelverk.”
Det är en kommentar som skulle kunna gälla klimatfrågan i sin helhet; den är både ett livsfarligt hot och en historisk möjlighet att faktiskt göra världen lite bättre.
Texten är ett bearbetat utdrag ur boken Utsläpp och rättvisa
av Rikard Warlenius (Cogito, 2008).
